Die Allianz für Beteiligung setzt sich in Baden-Württemberg als Netzwerk für die Stärkung von Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung ein. Dabei arbeitet sie insbesondere auch im Bereich dialogischer Bürgerbeteiligungsprozesse.

In diesem Zusammenhang hat sich die Methode der Zufallsauswahl als probates Mittel bewährt, um eine umfassende und ausgewogene Teilnehmerschaft zu generieren. Insgesamt begrüßen wir daher die Gesetzesvorlage und das damit verbundene Ansinnen, Kommunen und Landesbehörden unter Wahrung des Datenschutzes Zugriff auf die zur Anwendung der Methode notwendigen Daten in Melderegistern zu ermöglichen. Dies vereinfacht die Anwendung der Zufallsauswahl und trägt zu rechtssicheren sowie transparenten Verfahrenswegen bei. Grundsätzlich wird Anwendung der Methode so gestärkt, was ebenfalls zu begrüßen ist.

Allerdings möchten wir hiermit auch darauf hinweisen, dass es bei Anwendung des Gesetzes durch Kommunen notwendig erscheint, dass die betroffenen Ortschafts-, Gemeinde-, Kreis- oder Stadträte zustimmen müssen.

Hinsichtlich des Gesetzestextes selbst möchten wir noch folgende Hinweise geben:

§ 1, Absatz (1), letzter Satz:
• Version bisher: Das Ergebnis der dialogischen Bürgerbeteiligung wird in einem Bericht festgehalten. Dieser ist für die zuständigen Stellen nicht bindend.
• Anregung Allianz für Beteiligung: Das Ergebnis der dialogischen Bürgerbeteiligung wird in einem Bericht festgehalten. Dieser kann zuständigen Stellen als Grundlage für ihre Entscheidungen dienen.

§ 2, Absatz (4), erster Satz:
• Dieser Satz erscheint sprachlich so nicht korrekt bzw. inhaltlich unvollständig.


1.12.2020, Allianz für Beteiligung

Stellungnahme zum Entwurf der Landesregierung Baden-Württemberg zum Gesetz über die dialogische Bürgerbeteiligung

Politische Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozesse werden zunehmend von partizipativen Beteiligungsverfahren begleitet. Mit dialogorientierten Verfahren lässt sich die Vielfalt der Meinungen in Bevölkerung abbilden, es lassen sich verschiedene Lösungsalternativen entwickeln oder Konflikte befrieden. Auch die gesetzlich verankerten Beteiligungsformen des Planungsrechts verbinden sich immer häufiger mit freiwilligen, dialogorientierten Beteiligungsangeboten.

Die Stiftung Mitarbeit begrüßt die Gesetzesinitiative der baden-württembergischen Landesregierung, ein Gesetz über die dialogische Bürgerbeteiligung (Dialogische-Bürgerbeteiligung-Gesetz DBG) zu verabschieden.

Der Gesetzesentwurf definiert die dialogische Bürgerbeteiligung und grenzt sie von anderen Formen der Bürgerbeteiligung (z.B. direktdemokratische oder formelle Formen der Bürgerbeteiligung im Planungsrecht) ab. Ausdrücklich zu begrüßen ist auch, dass die dialogische Bürgerbeteiligung als öffentliche Aufgabe bestimmt wird, deren Erfüllung im öffentlichen Interesse liegt. Die Ziehung einer Zufallsauswahl über das Melderegister ist damit zukünftig rechtliche abgesichert. Ein wichtiger Aspekt ist zudem, dass auf diese Weise auch die datenschutzrechtlichen Aspekte dialogischer Bürgerbeteiligungsverfahren geregelt werden, die auf der Grundlage einer Zufallsauswahl durch geführt werden.

Anm.1: Vorblatt, A. Zielsetzung
Per Zufallsauswahl ermittelte Teilnehmer/innen können nicht nur »einen neuen Blick auf Sachverhalte werfen«, eine Zufallsauswahl führt in der Regel auch zu einer deutlich größeren Vielfalt unterschiedlicher Perspektiven. Es kann auf diese Weise gelingen, auch schwer erreichbare, beteiligungsferne Bevölkerungsgruppen für die Beteiligung zu gewinnen, und damit dem Ziel näher zu kommen, alle relevanten Akteursgruppe im je spezifischen Beteiligungsprozess einbeziehen zu können. Bürgerbeteiligung braucht die Mitwirkung aller Bevölkerungsgruppen, um einem inklusiven Demokratieverständnis gerecht zu werden und die politische Gleichheit zu stärken. Die Einbeziehung aller – also auch der schwer erreichbaren und beteiligungsfernen Bevölkerungsgruppen – in dialogische Beteiligungsprozesse ist im übrige auch ein zentrales Qualitätskriterium guter und glaubwürdiger Bürgerbeteiligung (siehe Anm. 3). Ich empfehle, diesen Aspekt ausdrücklich in den Text aufzunehmen.

Anm.2: § 1 (3) Öffentliche Aufgabe Bürgerbeteiligung Zweck des Gesetzes
»Die Durchführung einer dialogischen Bürgerbeteiligung ist in verschiedenen Formaten möglich, insbesondere geeignet sind Diskussionsforen, Runde Tische oder Konferenzen.«
Dialogorientierte Verfahren sind nicht standardisiert, je nach Vorhaben und Umständen können sehr unterschiedliche Beteiligungsmethoden angezeigt sein. Es gibt weltweit über hundert erprobte und bewährte Beteiligungsmethoden in Deutschland kommen mindestens dreißig Methoden regelmäßig zum Einsatz (vgl. https://www.buergergesellschaft.de/mitentscheiden/methoden-verfahren/). Es lasssen sich insofern nicht bestimmte Verfahren als »insbesondere geeignet« nennen. Welches Verfahren besonders geeignet ist, entscheidet sich bei der Planung des je besonderen Beteiligungsprozesses.

Anm.3: § 2 (4) Zuständigkeit, Verfahren
Dialogorientierte Beteiligungsverfahren sind gesetzlich nicht verankert, sie sind flexibel, offen und nicht standardisiert. Ihre Qualität ist nicht gesichert.

Die Institutionalisierung der dialogischen Bürgerbeteiligung ist insofern die wichtigste Neuerung in der kommunalen Beteiligungspraxis der letzten Jahre. Ziel ist es, die Bürgerbeteiligung zu verstetigen und zu systematisieren. Inzwischen rund fünfundzwanzig Kommunen (vgl. https://www.netzwerk-buergerbeteiligung.de/kommunale-beteiligungspolitik-gestalten/kommunale-leitlinien-buergerbeteiligung/sammlung-kommunale-leitlinien/) in Baden-Württemberg haben sich freiwillig selbst verpflichtet, ihre kommunalen Planungen und Vorhaben frühzeitig offenzulegen und Beteiligung zu ermöglichen.

Diese Kommunen haben aus eigener Initiative Leitlinien für die Bürgerbeteiligung entwickelt, die durch den Rat verabschiedet und in die Sammlung des Ortsrechts aufgenommen wurden. Die Bürgerbeteiligung soll einen Rechtsstatus erlangen und dadurch verbindlich werden. Einige Kommunen haben den Weg gewählt, reguläre Satzungen (Beteiligungssatzungen wie z.B. in Heidelberg) zu erlassen. Die Bürger/innen sollen einen Anspruch auf Beteiligung haben, der durch verlässliche Verfahrensregeln und Qualitätskriterien guter Bürgerbeteiligung abgesichert ist.

Im Gesetzesentwurf zur dialogischen Bürgerbeteiligung wird an verschiedenen Stellen auf einzelne Qualitätskriterien dialogischer Bürgerbeteiligung hingewiesen. So im § 2 (3), der ein gewisses Maß an Transparenz des dialogischen Verfahrens (rechtzeitige Information über das geplanten Beteiligungsverfahrens, Nennung des konkreten Themas oder Vorhabens, der Dialogabsicht und des Dialogformats) absichern soll. Oder in der Einzelbegründung zum § 1 Öffentliche Aufgabe Bürgerbeteiligung, Zweck des Gesetzes (S. 7), in der es heißt: »Die dialogische Bürgerbeteiligung kann in verschiedenen Formaten durchgeführt werden. Sie soll in jedem Fall in einem Ergebnisbericht münden ...« und hebt damit auf das Qualitätskriterium des verlässlichen Umgangs mit den Ergebnissen ab.

Der Dialog der Exekutive mit der Bürgerschaft dient der »Demokratieförderung«, heißt es in der Begründung des Allgemeinen Teils des Gesetzes (S.5). Damit wird die Sicherstellung der Qualität der dialogischen Bürgerbeteiligung in den Fokus gerückt. Nur durch qualitativ gute dialogische Beteiligungsprozesse kann das Vertrauen in die Demokratie gefördert werden, nur so lässt sich die »Verfahrensakzeptanz« (S. 6 oben) sicherstellen.

Ich empfehle, im Gesetzestext zumindest mit einer »Kann-Bestimmung« darauf zu verweisen, dass die Qualität dialogischer Bürgerbeteiligung durch Leitlinien Bürgerbeteiligung abgesichert werden kann und sollte, um die Demokratie und das Vertrauen in die Demokratie zu stärken. Diese Absicherung kann durch rechtlich verankerte Leitlinien Bürgerbeteiligung auf kommmunaler Ebene geschehen, solche Leitlinien können aber auch von einzelnen Behörden erarbeitet und eingesetzt werden. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit beispielsweise hat »Leitlinien für gute Bürgerbeteiligung« erarbeitet und im Jahr 2019 veröffentlicht, um »eine hohe Qualiät von Bürgerbeteiligungsverfahren sicher zu stellen« (vgl. https://www.bmu.de/download/leitlinien-fuer-gute-buergerbeteiligung/).

Bonn, den 27. November 2020

Hanns-Jörg Sippel

Wir nehmen zum Gesetzentwurf wie folgt Stellung.
Wir begrüßen die geplante gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, um eine dialogische Bürgerbeteiligung über eine Datenerhebung aus dem Melderegister durchführen zu können. Die Regelungen sehen keine verbindlichen Formen der dialogischen Bürgerbeteiligung vor. Dies erleichtert es den Städten entsprechend der lokalen Bedarfe vor Ort eine solche Bürgerbeteiligung durchführen zu können.

In § 1 steht als eine Art Definition von dialogischer Beteiligung unter anderem "Dies geschieht durch Dialoge zwischen Behörde und Personen, die nicht Beteiligte im Sinne des § 13 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes (LVwVfG) sind, bei denen nicht-beteiligte Personen nach ihrer Meinung zu einem konkreten Thema oder Vorhaben gefragt werden."

Ich halte diese Definition für viel zu eng. Was ist mit Dialogen nur unter Bürger*innen, deren Ergebnisse später an die Verwaltung oder die Politik gegeben werden? Und was ist, wenn nicht "nach einer Meinung gefragt", sondern "der Auftrag gegeben wird, Empfehlungen zu erarbeiten"?

Ich fände es wichtig, wenn das Gesetz klar macht, dass auch für solche Formate, wenn sie dem Gemeinwohl dienen, ein hoheitlicher Auftrag vorliegt, der es rechtfertigt, dass Zufallsbürger*innen angeschrieben werden.

Ich wäre mir nach der aktuellen Formulierung nicht sicher, ob ein Gemeinderat für einen lokalen Bürger*innenrat Zufallsbürger*innen aus dem Einwohnermelderegister anschreiben darf. Da solche Bürger*innenräte aber Teil der Zukunft unserer Demokratie sind, sollte das eindeutig formuliert sein.

Zu §2 II
Hier steht "Die Entscheidung über die Durchführung einer dialogischen Bürgerbeteiligung liegt im Ermessen der Behörden." Und wieder frage ich mich: Darf nicht auch der Gemeinderat über die Durchführung einer dialogischen Beteiligung entscheiden? Das wäre sehr wichtig, denn dann könnte man auch per Bürgerentscheid eine dialogische Beteiligung beschließen.

Zu §2 V
Hier steht "Die dialogische Bürgerbeteiligung kann mit zufällig nach bestimmten Kriterien aus dem Melderegister ausgewählten Teilnehmerinnen und Teilnehmern durchgeführt werden."
Reicht das Wort "bestimmt" hier aus? Oder ist das ein Einfall für Willkür, den wir uns eigentlich nicht leisten können. Ich finde, die Kriterien sollten angemessen und gut begründet sein, aber ich weiß nicht, wie man das juristisch korrekt vorschreibt.

Zu §2 VI
Hier steht "Es steht den Angeschriebenen frei, ohne Antwort oder ohne Angabe von Gründen, der Einladung nicht zu folgen." Hier habe ich ein bisschen Angst, dass Gerichte das so auslegen könnten, dass auch Methoden der aufsuchenden Beteiligung, wie sie von Linus Strothmann (https://www.netzwerk-buergerbeteiligung.de/fileadmin/Inhalte/PDF-Dokumente/newsletter_beitraege/3_2020/nbb_beitrag_strothmann_200916.pdf) beschrieben wurden, nicht erlaubt sind. Diese Formate sind aber so wichtig für die inklusive Beteiligung, dass sie auf jeden Fall erlaubt sein solten.

Zur Begründung:
Hier steht "Das Gesetz definiert, dass die Bürgerbeteiligung eine öffentliche Aufgabe im Sinne des Bundesmelderechtes (§ 34 Absatz 1 BMG) ist."
Genau genommen definiert es das aber nur für die dialogische Beteiligung. Auch andere Formen der Beteiligung wie beispielsweise die Befragung von Bürger*innen sind wichtige Elemente in einer Demokratie (das kann man am THEMIS-Experiment in Filderstadt sehen). Es passt dann nicht mehr zum Namen des Gesetzes, aber im Grunde wäre es wünschenswert, wenn Sie auch solche Formen der Beteiligung durch das Gesetz eindeutig erlauben aber auch regeln würden.


Zur Entschuldigung: Ich hätte gerne mehrere Kommentare jeweils passend zu einem Thema geschrieben, aber scheinbar darf man nur einen Kommentar pro Nutzer*in schreiben. Deswegen jetzt alles auf einmal.

Wenn sich durch das Zufallsprinzip eine Mitwirkungsmöglichkeit auch für nicht in Vereinen, Verbänden und Initiativen organisierte Bürgerinnen und Bürger ergibt, dann ist das eine gute Sache. Hoffentlich machen die Gemeinden von dieser Möglichkeit, eingefahrene Wege der Kommunikation zu verlassen, regen Gebrauch. Demokratie könnte damit öffentlicher werden.