Als demnächst vielleicht Betroffener habe ich mich bemüht, mich durch die präsentierten Schriftsätze durchzuarbeiten: Jetzt verstehe ich zumindest, was "juristisches Fach-Chinesisch" bedeutet ! Für einen nicht-juristisch vorgebildeten Laien wie mich ist dieses Fleißwerk nahezu unverständlich ! Wie machen es eigentlich die anderen, z.B. Versicherungen, die ihren Kunden eine neue Satzung schmackhaft machen wollen ? Sie drucken zum einen die Original-Satzung (in diesem Fall das entsprechende Gesetz) ab, und dann eine eine zweite Version, in dem die geplanten Änderungen FARBIG MARKIERT sind. Das dürfte doch nicht so schwierig sein - und dann hätte man zunächst mal eine Arbeitsgrundlage, mit der man sich ausführlich beschäftigen könnte. Und wenn Bezug genommen wird auf eine andere Quelle oder ein anderes Gesetz oder eine Verordnung, dann sollte die irgendwo SCHNELL als Anmerkung auffindbar sein. Seien Sie ehrlich: WOLLEN Sie, dass die Leser (also auch jede Menge Betroffener) Ihr Werk verstehen - oder wollen Sie das durch dieses linguistische Possenspiel verhindern ?
Insofern muss ich bedauern, dass ich binsher noch keine inhaltlichen Kommentare abgeben kann, außer: Eine Regelung, die erst nach Jahrzehnten einer Gemeinde erlaubt, die Kosten für bereits lange vorher durchgeführte Baumaßnahmen auf die Anlieger umzulegen, widerspricht vermutlich jedem, auf jeden Fall aber meinem...Rechtsempfinden.
Freundliche Grüße!

von Dietrich Kuntz, Kiefernweg 24, 78176 Blumberg

Die mündliche Verhandlung am 04.02.2020 vor dem VGH BW i.S. - 10 S 1229/19 - (das Urteil wird erst noch zugestellt) gibt Anlass, die Schließung einer Regelungslücke in der GemO anzuregen:

Es geht um § 38 Abs. 2 Satz 4 GemO (Niederschriften). Danach ist die Einsichtnahme in die Niederschriften über die öffentlichen Sitzungen den Einwohnern gestattet. Im Umkehrschluss: Die Einsicht in die Niederschriften der nichtöffentlichen Sitzungen ist nicht gestattet. Diese Regelung ist für Fälle gesetzeskonformer behördlicher Verfahrensweise sachgerecht. Sie gilt als Sperrwirkung i.S.v. § 1 Abs. 3 LIFG; dies nach Auffassung des VGH BW auch dann, wenn die Sitzung unter Verletzung von § 35 GemO (Öffentlichkeitsgrundsatz) nichtöffentlich stattgefunden hat. D.h. in der Konsequenz, durch behördliche Rechtsverletzung (Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes) werden die Rechte der Berechtigten nach dem LIFG ausgehebelt. Es zeigt sich eine Regelungslücke. Denn es ist die Motivation des Gesetzgebers beim Erlass des LIFG nicht vorstellbar, dass durch behördliche Rechtsverletzungen das LIFG unterlaufen werden kann. Der VGH BW wird wohl diese Regelungslücke durch Auslegung nicht schließen.

Der rege ich die Einfügung in § 38 Abs. 2 GemO des Satzes 5 an:

"Findet eine Sitzung unter Verletzung von § 35 GemO (Öffentlichkeitsgrundsatz) nichtöffentlich statt, ist Berechtigten nach dem LIFG die Einsicht in die Niederschriften nichtöffentlicher Sitzungen gestattet."

Kommentar von Dietrich Kuntz, Kiefernweg 24, 78176 Blumberg


Der Anstoß für den jetzigen späten Entwurf vom 09.11.2019 zur KAG-Änderung aufgrund des Beschluss des BVerfG vom 05.03.2013 – 1 BvR 2457/08 – zur Unzulässigkeit zeitlich unbegrenzter Abgabenerhebung ist nach den kleinen Anfragen von Herrn Abg. Dr. Goll (u.a. Ltg.Drucksache 15/6940 vom 01.06.2015) und meiner vom Landtag am 08.11.2018 zugestimmten Petition 16/01975 letztlich der Beschluss des BVerwG vom 10.09.2019 – 9 B 40.18 – i.S. Bad Herrenalb zu einem Abwasserbeitragsbescheid. Zur Umsetzung von Verfassungsgerichtsrechtsprechung bedurfte es daher eines Zeitraumes von bisher sieben Jahren.

Ursächlich für die notwendige KAG-Änderung im Blick auf den vorg. Beschluss des BVerfG vom 05.03.2013 ist der Umstand, dass der VGH BW im Falle von behördlicherseits bereits lediglich behaupteter Nichtigkeit von Beitragsregelungen die verfassungswidrige Auslegung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.11.2015 – 1 BvR 2961/14 – zur Rückwirkungsproblematik von Satzungen und BVerwG, Urteil vom 23.01.2019 – 9 C 2.18 – zur hypothetischen Festsetzungsverjährung) der Rückwirkung von ohne ausdrückliche Rückwirkungsanordnung erlassenen Satzungen bisher akzeptierte.

Der Gesetzesentwurf vom 09.11.2019 erläutert nicht, was unter „Bedürfnisse der kommunalen Praxis“ (vgl. Vorblatt, A. Zielsetzung) verstanden wird. Es drängt sich auf, dass ausschließlich Bedürfnisse der Verwaltung und nicht Bedürfnisse der Abgabenschuldner gemeint sind.



Der Gesetzesentwurf vom 09.11.2019 weist hinsichtlich der Umsetzung des vorg. Beschlusses des BVerfG vom 05.03.2013 folgende Mängel auf:

1. Zu § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG i.V.m. § 171 Abs. 3 a AO

„ … mit der Maßgabe, dass im Falle der Ungültigkeit einer Satzung die Festsetzungsfrist nicht vor Ablauf eines Jahres nach Bekanntmachung einer neuen Satzung endet …….. „

Was versteht der Gesetzesentwurf unter „Ungültigkeit“ einer Satzung?

Ist dies die

rechtsunwirksame, lediglich behördlicherseits behauptete Ungültigkeit,

die im Einzelfall – also ohne Allgemeinwirkung = für ein Festsetzungsverfahren rechtsunwirksame – von den Verwaltungsgerichten zur Begründung des Tenors einer gerichtlichen Entscheidung getroffene Feststellung der Ungültigkeit

oder

die durch ein Normenkontrollverfahren mit Allgemeinwirkung und allein damit rechtswirksam festgestellte Ungültigkeit?

Es entspricht den Bedürfnissen der Abgabenschuldner, den Behörde und den Gerichten, diesen insoweit unbestimmten Rechtsbegriff mit rechtlicher Begründung klarzustellen, welche Situation im Gesetzes-Entwurf vom 09.11.2019 mit „Ungültigkeit der Satzung“ gemeint ist. Rechtsunwirksame Situationen jedenfalls, die für Abgabenschuldner, also nach außen, nicht erkennbar sind, d.h., wenn eine Satzung nach außen noch immer den Rechtsschein ihrer Wirksamkeit erzeugt, dürfen aus rechtsstaatlichen Gründen nicht gemeint sein (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG).


2. Zu § 20, der neue Absatz 5 Satz 1:

„Die Festsetzung eines Beitrag ist ohne Rücksicht auf die Entstehung der Beitragsschuld spätestens 20 Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Vorteilslage eintrat, nicht mehr zulässig.“


a) Beitrag

Es ist zwar richtig, dass Anlass für den Beschluss des BVerfG vom 05.03.2013 ein Beitragsfall in Bayern war, für BW daher nicht einschlägig ist. Die Erwägungen des BVerfG – die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit – gelten jedoch nicht nur für die entschiedene „Satzungskonstellation“, sondern in vergleichbarer Weise für alle Fallgestaltungen, in denen die abzugeltende Vorteilslage in der Sache eintritt, die daran anknüpfenden Ansprüche aber wegen Fehlens einer sonstigen Voraussetzung (z.B. einer wirksamen Satzung) sachlich nicht entstehen und deshalb auch nicht veranlagungsverjähren können (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 14.04.2015 – 4 K 3291/1 –, RdNr. 60). Zu Recht ist daher in der Begründung des Entwurfs vom 09.11.2019 zur Auffassung des BVerfG ausgeführt:

„Das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verlange Regelungen, die sicherstellen, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können und schütze davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können.“

Da sich der Beschluss des BVerfG vom 05.03.2013 unstreitig auf Abgaben bezieht, ist in der Begründung des Entwurfs vom 09.11.2019 sachwidrig – nämlich ohne Begründung – behauptet, bei anderen Abgabenarten als den Beiträgen seien vergleichbare Problemlagen in der Praxis nicht relevant. Dementsprechend werde eine unabhängig von der Festsetzungsverjährung wirkende zeitliche Obergrenze nur für Anschluss- und Erschließungsbeiträge bestimmt. Diese Auffassung (Bestimmung einer zeitlichen Obergrenze nur für Beitragsfälle) entspricht bereits vom Grundsatz her nicht dem Beschluss des BVerfG vom 05.03.2013, von dem Abgaben allgemein betroffen sind und wie im Entwurf vom 09.11.2019 zutreffend selbst ausgeführt.

Die Auffassung, bei anderen Abgabenarten als Beiträgen seien vergleichbare Problemlagen in der Praxis nicht relevant, übersieht insbesondere die Laufzeiten von Anfechtungsverfahren u.a. i.S. Abwassergebühren bzw. ist praxisfremd. Verwiesen wird zunächst auf 2 Beispiele:

a ) wegen Abwassergebühren 1994, Bescheid vom 24.02.1995:

Rechtskräftige Aufhebung des Gebührenbescheides:
VG Freiburg, Urteil vom 24.04.2013 – 1 K 773/10 –
VGH BW, Beschluss vom 08.11.2013 –2 S 1636/13 –

Neue Abwassergebührenfestsetzung 1994 durch Bescheid vom 21.11.2014. Dieser Bescheid ist angefochten und das Verfahrens bis heute – Januar 2020 – unerledigt (vgl. VG Freiburg, Verfahren 1 K 946/19). Der Eintritt der Vorteilslage liegt daher zwischenzeitlich 26 Jahre zurück.


b) wegen Abwassergebühren 1996, Bescheid vom 21.02.1997:

Rechtskräftige Aufhebung des Gebührenbescheides:
VG Freiburg, Urteil vom 24.04.2013 – 1 K 919/10 –
VGH BW, Beschluss vom 08.11.2013 –2 S 1638/13 –

Neue Abwassergebührenfestsetzung 1996 durch Bescheid vom 21.11.2014. Rechtskräftig aufgehoben durch
VG Freiburg, Urteil vom 26.10.206 – 1 K 2721/15 – bzw. VGH BW, Beschluss vom 21.03.2017 – 2 S 2336/16 –.

Bis heute (Januar 2020) erfolgte keine neue Festsetzung trotz zwischenzeitlich erlassener heilender Satzung . Der Eintritt der Vorteilslage liegt daher zwischenzeitlich 24 Jahre zurück. Bleibt es beim Entwurf vom 09.11.2019, ist die Festsetzung dieser Abwassergebühren 1996 weiterhin denkbar.

Die Auffassung, bei anderen Abgabenarten als Beiträgen seien vergleichbare Problemlagen in der Praxis nicht relevant, übersieht weiter zu Abwassergebühren: VGH BW, Beschluss vom 03.11.2017 – 2 S 1084/17 –, BA Seite 9:

„Der rechtliche Ansatzpunkt des Verwaltungsgerichts, wonach der Beschluss des BVerfG zu einer Beitragsfestsetzung nach dem bayKAG und damit nicht zu der zu der vorliegenden Fallkonstellation einer Abwassergebühr ergangen sei, ist für sich genommen richtig. Allerdings hat sich das BVerfG in dieser Entscheidung (Anm.: vom 05.03.2013) – worauf wiederum die Klägerin zu Recht hinweist – auch grundsätzlich zu der Erhebung öffentlich-rechtlicher Abgaben in den Fällen geäußert, in denen der tatsächliche Anknüpfungspunkt für ihr Entstehen bereits lange zurück liegt.“

Die Fortsetzung dieses Verfahrens ist beim BVerfG anhängig und zur Entscheidung angenommen unter 1 BvR 2879/17.


b) Gemeint mit „Entstehung der Beitragsschuld“ ist offensichtlich die „sachliche Beitragsschuld“. Dies sollte klargestellt werden.


Ergebnis zu a) und b):

Die sachgerechte Formulierung muss daher (zunächst) lauten:

„Die Festsetzung einer Abgabe ist ohne Rücksicht auf deren sachliche Entstehung spätestens 20 Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Vorteils-lage eintrat, nicht mehr zulässig.“

Erfolgt diese Klarstellung nicht, führt dies erneut zur Verfassungswidrigkeit der Regelung, jedenfalls im Blick auf Gebühren.



c) Festsetzungsfrist von 20 Jahren

Eines Festsetzungsfrist von 20 Jahren ist bereits deshalb behördenfreundlich und abgabenschuldnerfeindlich, weil zu Auffassungs- und Abwägungsgründen hinsichtlich einer kürzeren Festsetzungsfrist in den Gründen zum Entwurf vom 09.11.2019 nichts dargelegt bzw. eine kürze Frist nicht einmal in Erwägung gezogen ist.

Andere Bundesländer haben kürzere Festsetzungsfristen bestimmt, vgl.
BVerwG, Beschluss vom 06.09.2018 – 9 C 5.17 –, RdNr. 41:

10 Jahre (Sachsen-Anhalt)
12 Jahre (Thüringen)
15 Jahre (Brandenburg und Hessen)

Auf § 13 b KAG Sachsen-Anhalt wird verwiesen:

§ 13 b
Zeitliche Obergrenze für den Vorteilsausgleich

Eine Abgabenfestsetzung ist unabhängig vom Entstehen einer Abgabenpflicht zum Vorteilsausgleich mit Ablauf des zehnten Kalenderjahres, das auf den Eintritt der Vorteilslage folgt, ausgeschlossen.

Für eine 10-jährige Festsetzungsfrist sprechen:

a) Die hinsichtlich länger zurückliegenden Zeiträume behördlicherseits qualifizierten Pflichtverletzungen (u.a. unzureichende Aktenführung), entscheidungstragend und rechtskräftig dokumentiert beispielhaft i.S. Bad Herrenalb durch VGH BW, Urteil vom 12.07.2018 – 2 S 143/18 –; i.S. Aulendorf entscheidungstragend aber noch nicht rechtskräftig durch VG Sigmaringen, Urteil vom 12.09.2018 – 4 K 1136/17 –.


b) Die den Abgabenschuldner obliegenden Aufbewahrungsfristen von maximal 10 Jahren.


c) Die 10-jährige strafrechtlich relevante Frist für hinterzogene Steuern.


Zwischenergebnis:

Es ist nicht einsichtig, für die Beseitigung behördlicher Mängel eine längere Frist einzuräumen als den Abgabenschuldnern Obliegenheiten auferlegt sind, also der Behörde im Hinblick auf deren Versäumnisse mehr Bedürfnisse einzuräumen als den Abgabenschuldnern. Tangiert ist die Frage des Gleichheitssatzes bzw. des Grundsatzes von Treu und Glauben und von „Waffengleichheit“.


Ergebnis zu § 20, neuer Absatz 5 Satz 1:

Die sachgerechte Formulierung muss unabhängig von Beiträgen in einer eigenen Regelung daher lauten:

„Die Festsetzung einer Abgabe ist ohne Rücksicht auf deren sachliche Entstehung spätestens 10 Jahre nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Vorteils-lage eintrat, nicht mehr zulässig.“


3. Zu § 49, neuer Absatz 9 (Übergangsvorschrift):

Bei dieser Regelung handelt es sich hinsichtlich der Wirkung um eine grundrechtlich unzulässige echte Rückwirkung. Denn mit dieser wird die Rechtsposition der Betroffenen in grundrechtlich unzulässiger Weise rückwirkend verschlechtert. Dies führt zur Nichtigkeit der Regelung.

Der Entwurf vom 09.11.2019 behauptet, dem Grunde nach müsse eine öffentlich-rechtliche Beitragserhebung möglich sein. Dies ist unstreitig. Es ist aber, was im Entwurf nicht ausgeführt ist, auch eine privat-rechtliche Regelung der Kostenerstattung möglich. Dies so, wie dies von Gemeinden insbesondere bei der Wasserversorgung jahrelang unbeanstandet praktiziert wurde:

„Sie (Anm.: die Regelungen der AVB Wasser) haben bei einer privatrechtlichen Ausgestaltung der Wasserversorgung Vorrang vor der Beitragsbemessung nach dem Vorteilsprinzip des Kommunalabgaberechts.“
(vgl. BGH, Urteil vom 21.09.2005 – VIII ZR 7/05 –, Leitsatz Satz 2)

Soweit sich der Entwurf auf VGH BW, Urteil vom 31.03.2014 – 2 S 2366/13 – stützt, ist übersehen, dass dieser Fall vor dem BVerfG – 1 BvR 176/15 – anhängig und zur Entscheidung angenommen ist. Das BVerfG hat seine entsprechende Entscheidung für das Frühjahr 2020 in Aussicht gestellt. Bereits im April 2019 wurde dieser Fall in den „Linien der Rechtsprechung des BVerfG“ zu dessen Beschluss vom 05.03.2013 von den wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des BVerfG abgehandelt. Nachfolgend eine Abschrift vom Band 5 die Seite 1 und die entsprechende Abhandlung „2. Wechsel zwischen privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Ausgestaltung der Wasserversorgung“:

„Matthias Modrzejewski und Kolja Naumann (Hrsg.)

Linien der Rechtsprechung des BVerfG
(erschienen am 01.04.2019)

Erörtert von den wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern

Band 5


Esther Reiche
Das Gebot der Belastungsklarheit und –vorhersehbarkeit

Leitentscheidung des BVerfG (Senat),
(Anm.: Beschluss vom 05.03.2013 – 1 BvR 2457/08 –)
BVerfGE 133, 143 – Festsetzungsverjährung Bayerisches KAG

Wichtige Kammerentscheidungen
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des ersten Senats vom 03.09.2013 – 1 BvR 1282/13 –, juris – Altanschließer Brandenburg
BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des ersten Senats vom 12.11.2015 – 1 BvR 2961/14 –, 1 BvR 3051/14 –, juris – Altsanschließer Brandenburg
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des ersten Senats vom 21.07.2016 – 1 BvR 3092/15 –, juris – Steuerfestsetzungsfristen


Schrifttum

Bücken-Thielmeyer/Fenzel, Rechtsstaatliche Grenzen der Beitragserhebung in Sachsen-Anhalt, LKV 2014, S. 241 ff.; Driehaus, Zeitliche Grenzen für die Erhebung kommunaler Abgaben, KStZ 2014, S. 181 ff.; Martensen, Schützenswertes Vertrauen in die Einmaligkeit der Beitragserhebung?, LKV 2014, S. 446 ff.; M. Martini, Zeitliche Höchstgrenze der Forderungsdurchsetzung im öffentlichen Recht als Herausforderung für den Rechtsstaat, NvwZ-Extra 23/2014, S. 1 ff; P. Martini, Zeitliche Grenzen der Erhebung von Anschlussbeiträgen, jM 2018, S.161ff.; Petermann, Die Änderung des Verjährungsrechts im Thüringer Kommunalabgabengesetz vom 20.03.2014, ThürVBI. 2014, S.241 ff.; Schmitt, Die kommunalabgabenrechtliche Festsetzungsverjährung auf dem Prüfstand des Grundgesetzes, KommJur 2013, S. 367 ff.; Schmitt, Aktuelle Entwicklungen zum Gebot der Belastungsklarheit und –vorhersehbarkeit, KommJur 2016, S. 86 ff.; Schmitt/Wohlrab, Neues zum Gebot der Belastungsklarheit und –vorhersehbarkeit, KommJur 2014, S. 447 ff.

Inhalt

I. Einleitung
II.Grundsatzentscheidung vom 5. März 2013 – 1 BvR 2457/08 -, BVerfGE 133, 143



2. Wechsel zwischen privatrechtlicher und öffentlich-recht-
licher Ausgestaltung der Wasserversorgung


Als im Hinblick auf das Gebot der Belastungsklarheit und –vorhersehbarkeit ebenfalls nicht unproblematisch erweist sich das Urteil des VGH BW vom 31.03.2014 – 2 S 2366/13 –, juris. Die Entscheidung hat die Erhebung eines Wasserversorgungsbeitrags auf der Grundlage des KAG BW zum Gegenstand. Der Kläger war seit 1977 Eigentümer eines unbebauten Grundstücks im Gebiet der beklagten Gemeinde. In den Jahren 1982/83 wurde im Zuge der Erschließung des Gebietes die Wasserversorgungsleitung in der vor dem Grundstück des Klägers verlaufenden öffentlichen Straße verlegt. Dabei wurde auch ein „Blindanschluss“ für das Grundstück des Klägers hergestellt. Die Beklagte hatte die Entgeltzahlung für die Versorgung mit Trinkwasser seit Mitte der 1970er Jahre privatrechtlich geregelt. Im November 2006 beschloss der Gemeinderat der Beklagten eine Satzung über den Anschluss an die öffentliche Wasserversorgungsanlage und die Versorgung der Grundstücke mit Wasser, die am 01.012007 in Kraft trat. Seither betreibt die Beklagte die Wasserversorgung als öffentliche Einrichtung. Auf dieser Grundlage erhebt sie zur teilweisen Deckung ihres Aufwandes für die Anschaffung, Herstellung und den Ausbau der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen nunmehr einen Wasserversorgungsbeitrag und zog hierzu im Jahr 2011 auch den Kläger heran.

Gemäß § 32 Abs. 1 KAG BW entsteht die Beitragsschuld für Anschlussbeiträge unter anderem, sobald das Grundstücks an die Einrichtung (§ 20 Abs. 1 KAG BW) angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem In-Kraft-Treten der Satzung, die auch einen späteren Zeitpunkt bestimmen kann. Die Festsetzungsfrist beträgt nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe c KAG BW i.V.m. § 169 Abs. 2 Satz 1 AO vier Jahre. Sie beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres in dem der Beitrag entstanden ist und endet im Falle der Ungültigkeit einer Satzung nicht vor Ablauf eines Jahres nach Bekanntmachung einer neuen Satzung, § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe c KAG BW i.V.m. § 170 Abs. 1 bis 3, § 171 Abs. 1 bis 3, Abs. 3a AO.

Der VGH BW hat entschieden, dass im Falle des Klägers noch keine Festsetzungsverjährung eingetreten sei. Die abstrakte Beitragsschuld sei erst am 01.01.2007 entstanden, da erst an diesem Tage die hierfür erforderliche satzungsrechtliche Grundlage in Kraft getreten sei mit der Folge, dass die Festsetzungsfrist erst am 31.12.2011 geendet habe. Dass die tatsächliche Anschlussmöglichkeit bereits seit fast 30 Jahren existierte, stehe der Beitragserhebung nicht entgegen. Zwar lasse sich dem Beschluss des BVerfG vom 05.03.2013 (BVerfGE 133, 143) möglicherweise der allgemeine Rechtsgedanke entnehmen, dass es regelmäßig eine absolute zeitliche Obergrenze geben müsse. Da die Beklagte die Entgelte für die Leistung der Wasserversorgung seit Anfang 2007 nicht mehr einem privatrechtlichen, sondern einem öffentlich-rechtlichen Regime unterstellt habe, sei eine derartige Obergrenze der Beitragserhebung im vorliegenden Einzelfall nicht überschritten. In dem Zeitraum zwischen der tatsächlichen Schaffung der Anschlussmöglichkeit und dem Inkrafttreten der Wasserversorgungssatzung der Beklagten sei die Geltendmachung eines öffentlich-rechtlichen Wasserversorgungsbeitrags durch die Beklagte in rechtlicher Hinsicht schon im Ansatz nicht möglich gewesen. Daher ließen sich in Bezug auf diesen Zeitraum, in dem die Entgelte für die Wasserversorgung noch auf privatrechtliche Basis erhoben worden seien, die tragenden Erwägungen in dem Beschluss des BVerfG nicht auf den vorliegenden Fall übertragen. Hier fehle es schon an der Erwartung des Grundstückseigentümers, nicht mehr zu einer Kostenbeteiligung für die Herstellung der Wasserversorgungseinrichtung herangezogen zu werden. Unter der Geltung des Privatrechts habe jeder Grundstückseigentümer vielmehr bewusst sein müssen, dass er ein entsprechende Entgelt leisten müsse, sobald er sein Grundstück bebaue und an die Wasserversorgung anschließe. Anders als im öffentlich-rechtlichen Beitragsrecht habe die Gemeinde zudem keine Befugnis gehabt, bereits bei Bestehen einer tatsächlichen Vorteilslage ein solches Entgelt zu fordern, sodass ihr auch nicht entgegenzuhalten sei, dass sie eine ihr zustehende Befugnis nicht wahrgenommen hätte. Würde die Umstellung von einer privatrechtlichen Entgeltregelung zu einer Finanzierung über öffentlich-rechtlichen Abgabe dazu führen, dass für viele unbebaute, aber bebaubare Grundstücke keine Beiträge mehr erhoben werden dürfen, würde dies die Organisationshoheit der Gemeinde unverhältnismäßig einschränken. Eine Rückkehr ins öffentliche Recht wäre dann mit erheblichen finanziellen Risiken für die Gemeinde verbunden, ohne dass dies durch die überwiegenden Interessen der Betroffenen geboten wäre.

Dass das Gebot der Belastungsklarheit und –vorhersehbarkeit auf einen Wechsel von einer privatrechtlichen zu einer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung der Wasserversorgung keine Anwendung finden soll, vermag kaum zu überzeugen. Soweit das Urteil maßgeblich darauf abhebt, dass unter Geltung der privatrechtlichen Regelung jeder Grundstückseigentümer damit rechnen müsse, zu Wasserversorgungsbeiträgen herangezogen zu werden, ist dem entgegenzuhalten, dass das BVerfG in der Grundsatzentscheidung vom 05.03.2013 die zeitliche Begrenzung der Beitragserhebung gerade nicht mit der Frage verknüpft hat, ob im Einzelfall ein schutzwürdiges Vertrauen besteht oder nicht. Vielmehr hat der Erste Senat in diesem Zusammenhang ausdrücklich erklärt, dass das Rechtsstaatsprinzip Rechtssicherheit auch dann gewährleistet, wenn keine Regelungen bestehen die Anlass zu spezifischem Vertrauen geben oder wenn Umstände eine solchen Vertraue sogar entgegenstehen. Den für die Auferlegung vorteilsausgleichender Beitragspflichten verfassungsrechtlich gebotener Verjährungsregelungen sei es eigen, dass sie ohne individuell nachweisbares oder typischerweise vermutetes, insbesondere ohne betätigtes Vertrauen greifen.

Es erschließt sich auch nicht ohne Weiteres, warum die Gemeinde bei privatrechtlicher Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses ihre Nutzungsbedingungen nicht so zu gestalten vermag, dass sie die einzelnen Nutzer bereits für die Schaffung der Anschlussmöglichkeit zu einem Entgelt heranziehen kann. Zwar leuchtet ein, dass ein – grundsätzlich rechtlich möglicher – Wechsel zwischen privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Ausgestaltung der Nutzungsbedingungen die Organisationshoheit der Gemeinde beeinträchtigt, wenn hiermit finanzielle Einbußen einhergehen. Gleichwohl darf ein solcher Wechsel nach Maßgabe des Gebot der Belastungsklarheit und –vorhersehbarkeit nicht dazu führen, dass die Gemeinde einzelne Grundstückseigentümer auch Jahrzehnte nach Schaffung der tatsächlichen Vorteilslage noch zu einem Beitrag heranziehen kann, nur weil sie eine bis dato privatrechtliche Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses durch eine öffentlich-rechtliche ersetzt. Andernfalls hätte sie es in der Hand, die Beitragserhebung ohne zeitliche Begrenzung beliebig hinauszuzögern. Beabsichtigt die Gemeinde einen Wechsel des Rechtsregimes, muss sie die damit verbundenen Vor- und Nachteile gegeneinander abwägen. Ihrer Grundrechtsbindung darf sie sich nicht durch eine Flucht ins Privatrecht entziehen.“


Zwischenergebnis:

Es ist zu erwarten, dass die in § 49 Abs. 9 KAG vorgesehene Regelung, sollte sie in Kraft treten, bereits mit deren Inkraftsetzung nichtig ist.



4. Für Abgabenschuldner unklare Formulierungen

Die Formulierungen jedenfalls in § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG und in § 20 Abs. 5 KAG zu § 171 Abs. 3 a AO (mit der Maßgabe, dass ………… endet und an Stelle des § 100 ………….) sind für im Steuerrecht nicht versierte Abgabenschuldner nicht nachvollziehbar.



5. Sanktionen bei behördlichen Pflichtverletzungen

Im Hinblick entscheidungstragend u.a. auf i.S. Bad Herrenalb, vgl. VGH BW, Urteil vom 12.07.2018 – 2 S 143/18 –, und i.S. Aulendorf, vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 12.09.2018 – 4 K 1136/17 –, die dortigen verwaltungsgerichtlicherseits festgestellten qualifizierten behördlichen Pflichtverletzungen fehlt es an der Bestimmung von entsprechenden Sanktionen. Es widerspricht dem Gleichheitssatz, Pflichtverletzungen der Abgabenschuldner mit Sanktionen zu belegen, behördliche Pflichtverletzungen aber von Sanktionen faktisch auszunehmen. Wie sich aus der Auskunft des RP Freiburg vom 09.12.2019 ergibt, werden Aufsichtsbeschwerden wegen behördlichen Pflichtverletzungen dienstrechtlich faktisch nicht verfolgt, weil im KAG Sanktionen nicht normiert sind.



6. Die Art der Darstellung im Entwurf vom 09.11.2019 der vorgesehenen Änderungen erschwert deren Nachvollziehbarkeit. Es bedarf einer optisch übersichtlichen Gegenüberstellung. Insoweit drängt sich auf, dass eine Übersichtlichkeit nicht gewollt ist.



7. Leitlinien zur besseren Rechtssetzung

Es drängt sich im Hinblick auf mangelhaften Darlegungen der Abwägungsmaterialien (vgl. u.a.

zur Wirkung des Beschlusses des BVerfG vom 05.03.2013 auf Beiträge und Gebühren,

zur zu § 49 – Übergangsvorschrift –, neuer Absatz 9, die gegenläufigen Rechtsprechung und

unterlassene Information über widersprechende Ermessensentscheidungen anderer Bundesländer zur zeitlichen Höchstgrenze für die Abgabenerhebung)

die Nichtbeachtung der Leitlinien zur besseren Rechtssetzung auf.



8. Weitere zu schließende Regelungslücken im KAG

a) Gesetzliche Ausgleichsregelung gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG i.V.m. dem Kostenüberdeckungsverbot des § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG

Nach dem Willen des Gesetzgebers dürfen die betroffenen öffentlichen Einrichtungen auf der Grundlage betriebswirtschaftlicher Grundsätze höchstens kostendeckend arbeiten. Ein Ertrag darf nicht erzielt werden (Kostenüberdeckungsverbot des § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG, Ausnahme: die Wasserversorgung).

Im Hinblick auf Prognoseentscheidungen in Gebührenkalkulationen (hier zur Bestimmung von Abgabensätzen für die Zukunft) innewohnenden (Prognose-) Irrtümern wurde durch § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG eine Ausgleichsregelung gefasst. Danach müssen im Hinblick auf Prognoseentscheidungen zum Abgabensatz in Wirklichkeit (also in der Nachschau) eingetretene Überdeckungen innerhalb der nächsten 5 (fünf) Jahre ausgeglichen werden.

Der Gesetzgeber geht selbstverständlich davon aus, dass sich die Behörde gesetzeskonform verhält. Wie sich jedoch aus der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung umfassend ergibt, kann davon, jedenfalls soweit es sich um ausgleichspflichtige Überdeckungen handelt, nicht ausgegangen werden. Ursächlich hierfür ist die ganze Bandbreite von behördlicherseits sachwidriger Auslegung des KAG bis hin zur vorsätzlichen Umgehung der Ausgleichsregelung gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG. Hilfreich für die Behörde bezüglich der Umgehung der Ausgleichsregelung ist die Auslegung der gesetzlichen Ausgleichsregelung durch die Rechtsprechung des VGH BW. Danach erlischt die Ausgleichspflicht für Überdeckungen nach Ablauf der Frist nach § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG (nach 5 Jahren, vgl. VGH BW, Urteil vom 27.01.2003 – 2 S 2587/00 –, UA Seite 9). Diese Praxis wurde bereits 2007 von Herrn Prof. Dr. Quaas zutreffend gerügt. Er führt dort zutreffend aus, andererseits dürfe die Gemeinde solche – rechtswidrig erlangten – Überschüsse auch nicht „behalten“ (vgl. NVwZ 7/2007, 760).

Die Regelungslücke zeigt sich durch die Praxis (beispielhaft):

aa) Bereits 2010 hat die GPA berichtet, dass der Ausgleich von Überdeckungen spätestens nach Ablauf von 5 Jahren nicht mehr zwingend ist, also unberücksichtigt bleiben kann. Aus diesem Grund sei eine KAG-Änderung erforderlich (vgl. Protokoll von der Tagung der Arbeitsgemeinschaft der Kreisprüfungsämter im Reg.bez. Stuttgart am 16.06.2010 in Heidenheim, Seite 5).

bb) Quasi Aufforderung zur Nutzung der Umgehungsmöglichkeit durch übergeordnete Behörden (vgl. Notiz vom 21.10.2010 des Fraktionsvorsitzenden der CDU in einem Gemeinderat). Danach hat man behördlicherseits die Möglichkeit erkannt, durch Überdeckungen die Haushalte zu entlasten bzw. Einnahmen zu erzielen.

cc) Klaglos-Stellung eines Widerspruchsführers durch Aufhebung des angefochtenen Gebührenbescheides (vgl. Erklärung der Stadt Kandern vom 13.07.2010). Eine zur Heilung des offensichtlich rechtswidrigen Gebührenbescheides mögliche rückwirkende Inkraftsetzung einer neuen Abgabensatzung wird unterlassen. Die festgestellten Überdeckungen werden auf diese Weise über die 5-Jahres-Grenze des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG „hinüber gerettet“ mit der Folge entsprechend VGH BW, Urteil vom 27.01.2003 – a.a.O. –, UA Seite 9).



Ergebnis:

Es gibt mit Unterstützung bzw. in der Auslegung des KAG durch den VGH BW durch behördliche Pflichtverletzungen zahlreiche Möglichkeiten der Umgehung des Kostenüberdeckungsverbotes gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG, also zahlreiche Möglichkeiten der Umgehung des Willens des Gesetzgebers insoweit. Darin liegt eine offensichtliche Regelungslücke.



b) Geringfügige Kostenüberdeckungen gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG

Sinn der Vorschrift ist Erhöhung der Bestandskraft von Abgabensatzregelungen. Dies ist bei prognostischen Gebührenkalkulationen wegen solchen innewohnenden Prognose-Irrtümern sinnvoll. Nicht bedacht sind die Fälle nichtiger, weil überhöhter Gebührensatzregelungen, die zur rückwirkenden Inkraftsetzung von neuen Regelungen führen.

Denn entsprechende Gebührennachkalkulationen müssen sich nach – nicht zu beanstandender – stRspr des VGH BW ausschließlich auf tatsächliche Werte stützen. Trotzdem wendet der VGH BW die Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 1 KAG auch für Nachkalkulationen an. Daraus folgen nachträglich erkannte ausgleichspflichtige Überdeckungen, die trotz des Überdeckungsverbotes und der Ausgleichspflicht nicht ausgeglichen werden. Dies, wegen in der Praxis regelmäßig abgelaufener Ausgleichsfrist (vgl. Ziff. 1.).
Diese Überdeckungen kommen den Gebührenschuldnern entgegen dem Willen des Gesetzgebers (vgl. das gesetzliche Kostenüberdeckungsverbot gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 KAG i.V.m. der gesetzlichen Ausgleichsregelung gemäß § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG) nicht mehr zugute. Sie „versickern“ offensichtlich rechtswidrig im Haushalt der Gemeinde.



c) Im KAG BW fehlende Bestimmung über die Zuständigkeit für die Fachaufsicht.

Die Fachaufsicht i.S. Pflichtaufgaben (Weisungsaufgaben) der Gemeinde ist in § 2 Abs. 3 GemO i.V.m. § 118 Abs. 2 GemO geregelt. Danach bestimmt das Gesetz den Umfang des Weisungsrechts. Im KAG BW jedoch ist das Weisungsrecht i.S. Pflichtaufgaben (Weisungsaufgaben) nicht geregelt. Darin besteht die Regelungslücke.

Folge:

Aufsichtsbeschwerden gegen Abgabensatzungen werden (jedenfalls beim Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis) wegen fehlender Reglung im KAG faktisch nicht bearbeitet.
Aufsichtsbeschwerden werden (jedenfalls beim RP Freiburg i.S. Untätigkeit des Landratsamtes Schwarzwald-Baar-Kreis i.S. Beschwerden gegen Abgabensatzungen) wegen fehlender Reglung im KAG faktisch nicht bearbeitet.

Dies ergibt sich aus der Auskunft des RP Freiburg vom 09.12.2019.


Ergebnis zu „weitere Regelungslücken im KAG“:

Der Wille des Gesetzgebers und damit die Rechtsstaatlichkeit geht im Hinblick insbesondere auf die Rechtsprechung des VGH BW zum KAG zum Nachteil der Abgabenschuldner dann ins Leere, wenn die Ursachen in behördlichen Pflichtverletzungen liegen. Dies zeigt sich mit besonderer Deutlichkeit in den eingangs aufgezeigten Ereignissen i.S. fehlende zeitliche Höchstgrenze für Abgabenerhebungen. Es bedurfte langjähriger Bemühungen seitens von Abgabenschuldnern bis zum BVerfG und hinsichtlich der Untätigkeit des IM BW bis zum
BVerwG mit entsprechendem zeitlichem und finanziellem Aufwand. Diese Situation zu Gunsten der Behörden und zum Nachteil der Abgabenschuldner ist für einen Rechtsstaat unerträglich. Abhilfe ist daher dringend geboten durch entsprechende Klarstellungen im KAG.


Gesamtergebnis:

Bei der Beurteilung der „Bedürfnisse der kommunalen Praxis“ sind die Bedürfnisse der Abgabenschuldner in die Beurteilung mit einzuschließen. Daraus folgen weniger gerichtliche Auseinandersetzungen und damit eine Entlastung der Verwaltungsgerichte.
Formatierte Ausfertigungen dieses Kommentars gehen an das IM, an die Fraktionen des Landtages u.a.